体育产业对经济和体育事业发展的双重推动作用，让俄联邦政府看到了它的优势。为进一步支持体育产业发展，发挥2018年足球世界杯等重大体育赛事对经济发展产生的余热，2019年6月，俄联邦政府颁布了《俄罗斯联邦2035年前体育产业发展战略》（以下简称《战略》）。《战略》的制定考虑到俄联邦和各联邦主体行政当局各项活动的相互协调，对俄罗斯体育产业的目标与任务、法律框架、发展现状、发展机遇与挑战、发展前景、实施阶段与措施及监督评估与政策控制等方面作出详细介绍，为俄罗斯体育产业提供了重要的发展方向。虽然因国情和发展状态的不同，中国和俄罗斯的经济发展存在一定差异，但体育产业的发展水平均处于快速上升时期，在体育产业发展过程中存在诸多相似问题。本研究主要运用文献资料调研法解读《战略》，为中国体育产业政策的制定及实施提供启示。
1 《战略》的发展目标、原则与任务及法律依据
1.1 《战略》确立的目标、基本原则与具体任务
《战略》旨在考虑俄罗斯当前和未来的社会经济状况，定位于建立一个现代化、有竞争力、稳定可持续以及结构平衡的产业，生产满足居民、体育教育组织、大众体育发展和高水平运动材料技术支持的高效、高质、可负担的多样化体育产品。在研发和应用先进技术的基础上，进一步独立发展，形成和开发创新型体育产品市场。
《战略》基于以下原则：1）适应体育运动发展及整个民族健康的国家要求和目标；2）考虑国内体育产品市场的特殊性及社会意义；3）兼顾全球体育产业科技发展趋势，着眼于长期战略规划；4）提高国内体育产品竞争水平，实现体育产业创新发展；5）为进口代替及国内产品出口创造条件。
《战略》主要制定了8项任务：1）更新现有设备并设立创新型产业技术基地和实验基地用于体育产业发展，吸引新的体育产业制造商，减少市场准入壁垒；2）加强研究与开发，定位于国内体育产业发展的优秀范例和实践，创造新的体育产品、设备和技术；3）加强科技储备，开发和生产创新型高科技体育产品，为高水平运动提供物质技术支持；4）保证和刺激包括体育组织和教育组织采购在内的国内体育产品及部件和材料需求；5）为增加体育产品国内外市场份额创造条件；6）确保体育产业企业在国内和全球市场的公平竞争；7）发展俄罗斯体育产业企业的出口潜力；8）改进和发展体育产业国家标准储备金，将俄联邦国家标准与国际标准协调一致（Правительство Российской Федерации， 2019）。
考虑经济发展状态，《战略》中制定的体育产业发展目标、原则和任务主要呈现5个特征：1）力图建立体育产业发展综合体系；2）注重体育科学技术创新；3）兼顾大众体育、学校体育及竞技体育等不同群体；4）着眼国际体育产业市场的同时积极发展国内市场；5）体育产业发展任务的达成最终定位于国家体育事业发展目标的实现。
1.2 《战略》制定的法律框架
法律政策保障是对体育产业发展的有力支持。《战略》制定过程中，俄联邦政府不仅着眼于体育产业领域，还对国家法律法规及相关经济发展政策文件等进行综合分析；不仅避免已有政策法规与《战略》相互矛盾，而且为《战略》的制定提供了法律框架基础，实现《战略》与多项法律法规政策的协调统一。
在制定体育产业发展战略时，俄联邦政府考虑与借鉴了现有法律和总统法令，从消费权益、企业注册、广告、产业发展、体育运动、教育、社会服务、体育人口、科技等23项政策法规中积极寻求体育产业发展战略的有力支持和法律保障（表1），科学考虑和优化《战略》制定的一系列问题与措施，保证《战略》制定与实施过程有法可依，为《战略》奠定了坚实的法律基础。例如，《俄罗斯联邦产业法》指出，要形成有竞争力的新兴产业，加强新兴产业投入比重，在体育、科技、教育等领域加强产业发展，为国家体育教育事业提供有力保障。《俄罗斯联邦体育运动法》指出，要大力发展体育事业，加强体育教育和体育竞赛等方面的支持力度，规范体育产业发展环境，加强体育产业对体育事业发展的积极促进作用。总统法令“俄罗斯联邦产业发展及提高竞争力的国家计划”提出，加强俄罗斯产业发展水平在国际产业环境中的竞争力，增强产业生产总值在世界市场的占比，加强体育、科技、服务等产业向国际市场的输出比重，增强俄罗斯体育产业在世界市场的竞争力。《战略》中的23项政策法规，有的明确提出了体育产业发展政策与期望；有的虽没有具体提出与体育产业直接相关的法律要求，但体育产业的发展需要在社会大环境中推进，也应该遵循整体社会发展需求，如要适应和遵循《俄罗斯联邦消费者权益保护法》《俄罗斯联邦劳动法》以及国家整体发展战略目标与任务等，体育产业也应将其作为规范自身发展的法律基础。
表1 《战略》规范体育产业关系遵循的法律框架（Правительство Российской Федерации， 2019）Table 1 Strategy ’s Legal Framework for Regulating Sports Industry Relations （Правительство Российской Федерации， 2019）
2 《战略》实施的俄罗斯体育产业现实基础、发展机遇与挑战及发展前景分析
2.1 《战略》实施的俄罗斯体育产业现实基础分析
大众体育和竞技体育后备力量的发展为体育产业提供强大的消费人口基数。近年来，俄联邦活跃于体育领域的公民人数逐渐上升，相比2006年的13.0%，截至2017年已达到36.8%，预计2024年经常从事体育运动的公民将增至55.0%。这也是对体育产业发展的有效激励。购买体育运动器材和设备的主要费用来源于19～54岁的公民，同时30～79岁从事体育运动的公民人数呈增长趋势。此外，负责培养俄联邦高水平运动体育后备人才的体育组织共有5 151个，其中运动培训中心有171个，奥林匹克后备力量学校有56个，专业的儿童青少年奥林匹克后备人才运动学校有1 055个，儿童青少年体校有3 869个，体育后备力量培养体系中的员工数量超过350万人（Правительство Российской Федерации， 2019）。
体育产品消费需求为体育产业发展指明供给方向。有需求才有市场，消费者对体育产品的消费需求为其发展注入源源不断的力量。目前，俄罗斯的体育产品消费需求主要集中在冰雪、摔跤、田径、球类、体操项目等体育器材设备上（Правительство Российской Федерации， 2019）。截至2017年底，大众体育用品需要由进口满足的主要体育产品类型有滑雪靴、滑雪板、摔跤用具、儿童和学校室内设备、户外运动设备、自行车、哑铃和壶铃、一般运动装备和设备等。有良好消费趋势的产品在国内市场份额非常小，如职业体育产品和设备占2%～4%，泳池制造占1%，智能模拟练习器占1%～3%，皮划艇占比不超过6%，滑冰鞋占5%（Софья И， 2019；Правительство Российской Федерации， 2019）。尽管公民购买运动器材的消费篮子具有同质性，但由于体育产品设备的零部件和材料在不断改进，运动项目的发展趋势在不断变化，制造技术和运动器材分类也有所变化，故评估体育产业关键产品的发展动态存在较大困难。
企业规模和生产力为体育产业发展提供主要力量。截至2017年，俄罗斯有超过300家国内体育产品设备制造商，体育产业大型企业约占企业总数的2.0%，中型企业占25.0%，小型企业占27.0%，微型企业占46.0%。同时，俄罗斯国内体育产业产品生产量2017年增加了273.2亿卢布，比2016年增加6.6%，体育产品的市场容量为5 340亿卢布，国内制造商的市场份额约为610亿卢布（约占总数的11%）。冬季运动项目的体育产品生产发展较为迅速，2017年国内体育产品在滑雪领域的占比为15%，与2016年同期相比，1～3月滑雪板增加47.4%，滑雪杆和滑雪架增加107.3%，冰球棒增加15.9%。此外，残疾人体育发展也受到体育产业企业的关注。2017年，俄联邦46个联邦主体建立了52个机构提供适应性体育运动服务，年平均增长率为30.78%（Правительство Российской Федерации，2019）。
当前体育产业发展的优缺点为后续发展提供借鉴并利于规避风险。《战略》指出，当前俄罗斯体育产业发展中经常从事体育运动的人数增加，某些运动项目尤其是传统体育项目区域化发展以及新数字技术改变和塑造了人们休闲活动的方式，促进体育和娱乐行业相融合等成为体育产业发展的主要趋势。国家对制造商的支持、体育产业国家标准化体系、体育产业的科学技术和生产基地状态等是影响体育产业发展的重要因素。在体育产业方面的主要优势：积极构建国家支持的创新工业发展机制；职业体育需求形成的重大影响有助于确保消费者最终对体育产品的合格和知情选择；促进国民健康的生活方式和从事体育运动；为通过俄罗斯“劳卫制”标准提供准备等。但存在由于缺乏对国内企业创新发展的要求和对进口技术链的高度依赖，体育产业开发商创新能力水平较低阻碍体育产业科学技术和生产基地建设；俄罗斯体育产业市场中企业对消费者需求缺乏了解，寻找区域合作伙伴存在壁垒，各类体育用品和设备的法律法规不明确造成投资风险；体育产业缺乏制度化，监管框架过时导致过程规划、目标设定、组织统计、数据监测及发展动态评估困难等不足。
2.2 《战略》实施的俄罗斯体育产业发展机遇与挑战分析
随着俄罗斯经济的不断发展，体育产业作为朝阳产业存在诸多发展机遇。例如，由于体育基础设施的完善和人民对健康生活方式的渴望，大众体育产品市场占有率持续增加。加之进口产品占据较高的市场份额，体育产业进口替代的发展拥有巨大潜力。卢布兑国际主要货币的低汇率，使国外制造商的产品与俄罗斯同行相比不具有吸引力，从而为俄罗斯制造商扩大国内外市场份额提供了机会。独立国家联合体成员国体育产品标准的落后和生产能力的匮乏，也让俄罗斯出口其体育产品拥有广阔的前景。同时，俄罗斯体育产业发展也面临着巨大挑战。从体系水平视角分析当前俄罗斯体育产业发展面临的挑战（表2），对《战略》目标的实现、任务的完成具有重要意义。
表2 俄罗斯体育产业发展面临的挑战（Правительство Российской Федерации， 2019）Table 2 Challenges to the Development of the Russian Sports Industry （Правительство Российской Федерации， 2019）
2.3 《战略》实施的俄罗 斯体育产业发展前景分析
俄罗斯的社会经济水平和体育产业技术水平表明，体育产业处于发展困难期，缺乏支柱性企业，产品技术水平较低，高素质人力资源不足等。虽然在体育产品实际产出方面表现出积极的态势，但对进口的依赖程度较大，缺乏独立性，综合生产能力缺失等，较大程度限制了体育产业的发展。俄联邦经济发展部作出的社会经济发展预测指出，体育产业将是俄罗斯经济长期发展的重要选项。在当前产业发展条件下，体育产业2035年前的优先目标是发展产业能力，扩大体育产品生产范围，确保满足所有类型消费者的需求。同时，调整体育产业发展结构，扩大出口比例（2017年为3.2%，预测到2035年达到15.0%）和高水平运动产品生产比例（2017年为5.9%，预测到2035年达到10.0%～11.0%）。在企业规模变化方面，预计2035年大型体育产业企业将增至总数的6.0%，中型企业增至35.0%，小型企业占比不超过30.0%，微型企业占比降至29.0%（Правительство Российской Федерации， 2019；Трушина， 2016）。
俄联邦政府指出，体育产业中期发展前景应定位于：增加体育产业公司国内市场份额；增加体育产品生产企业的生产能力；实现生产成本和生产方案实施资金的可持续性保障，加强体育产品生产企业的高效性；监测体育产品生产企业的财务活动；提高体育产品生产企业的生产技术潜力和技术设备更新水平；运用科学技术发展成果，引进新技术，为其实施创造有利条件等。体育产业发展前景影响因素有：体育器材和设备公共采购执行中形成标准化途径；为军工企业生产运动产品的设备、零部件创造条件，排除国外购买；基于消费者需求，通过国家和市政计划扩大体育产品销售市场；企业应与体育产品开发者和产业技术平台建立合作关系，创建设计中心，提高体育产业创新积极性；保障制造商的专利、许可，保护版权持有人的知识产权，促进体育产业本国制造商的创新产品进入市场；在产业技术平台内设立独立的体育产品生产组；提供基础组件和材料优化体育产品生产，促进生产统一化、标准化，保障质量监控，改善物流支持等（Медведев， 2018）。
促进体育产业发展可采用高效的企业协调合作模式。拥有高效、科学研发部门的大规模企业主要生产大批量的产品部件、材料及成品体育产品，中小规模的企业生产单个产品部件和材料，保证成品分类、调配，提供维护服务。为进一步增强俄罗斯体育产业发展前景，体育产业企业之间要形成科学、文明、和谐的竞争环境。同时，建立行业基础，形成有竞争力的文明市场关系；支持体育用品市场增长点以刺激企业创新；为大众体育安装户外体育设施，形成标准化竞争方案；发展和完善公共采购竞争与拍卖的国家标准；在保护竞争环境的基础上，制定国家和市政体育产品采购标准合同和程序。
3 《战略》的核心内容、实施阶段划分、责任部门及促进措施
《战略》分为3个实施阶段，每个阶段都制定了核心发展内容，明确了责任部门。各项措施通过多部门联合实施，结果以俄联邦政府报告或机关部门法令的形式呈现，体现出俄联邦政府对发展体育产业的高度重视。第一阶段（2019—2020年）：实施一系列措施，形成2019—2020年体育产业现代化分支领域，支持生产发展、科技活动与创新，发展体育产业人力资源潜力，促进体育产业信息化发展，增强体育产品需求，加大体育产品出口，标准化要求生产以确保生产高质量产品，创造体制条件，打好技术基础，确保大众体育和竞技体育物质技术支持在下一阶段系统化发展（表3）。第二阶段（2021—2024年）：进一步实现体育产业技术基础现代化，参考第一阶段实施结果，制定适当的继续发展综合措施。第三阶段（2025—2035年）：完成第一、第二阶段的成果，调整前2个阶段实施的综合措施，规划体育产业进一步发展计划。
表3 俄罗斯现代化体育产业领域2019—2020年（第一阶段）综合发展措施活动名称（部分）（Правительство Российской Федерации， 2019）Table 3 Name of Activities for Integrated Development Measures in the Field of Modern Sports Industry of Russia， 2019—2020 （Phase I） （Part） （Правительство Российской Федерации， 2019）
4 《战略》实施的监督与控制机制
有效的监督评估机制能够促进目标实现、任务完成。在体育产业组织活动、企业创新和投资发展方面，《战略》中制定了各项措施，并在借鉴国家和各部门各区域目标方案规定措施等基础上，制定了2035年前体育产业发展监督评估机制，以保证《战略》实施中组织采取的方法措施与体育产业发展现状以及后续发展的目标性指标数据等信息协调统一。同时，利用项目管理方法及技术综合分析产业经济，以便准确可靠地评估《战略》执行进展和结果是否符合各项目标性指标。为监测《战略》的执行情况，设立跨部门的专家工作组对《战略》中各项措施的执行情况进行审核，并根据监测结果向俄联邦政府提出建议，有效促进《战略》实施。此外，俄联邦工业和贸易部应制定体育产业政策和法律法规，在监督期间系统分析《战略》执行进程，评估已执行活动的有效性并调整《战略》指导方针。《战略》监测结果将反映在执行情况的年度报告中，监测数据将成为制定体育产业和体育领域社会经济指标的基础。
表4是《战略》制定的各项目标性指标及计算方法，表5是各项目标性指标的数据预测。《战略》中实施的监督评估机制，采用科学的方法对各项目标性指标进行计算或推算，为监督评估提供具体数据依据，直观对比各项目标性指标每年的执行结果和预期结果，为《战略》的执行结果、监督评估和目标达成提供明确的对比依据。
表4 《战略》中各项目标性指标及计算方法（Правительство Российской Федерации， 2019）Table 4 Target Indicators in Strategy and Their Calculation Method （Правительство Российской Федерации， 2019）
表5 《战略》中各项目标性指标的数据预测Table 5 Data Projections for Target Indicators in Strategy
注：基本方案指社会经济正常发展状态的选择，保守方案指特殊经济发展情况的选择（Правительство Российской Федерации， 2019）。
5 《战略》对中国体育产业发展的启示
1）宏观规划与微观细则并存。在体育产业政策制定过程中，既要在宏观层面指出产业科学发展的明确方向，又要在微观层面制定具体的实施细则和措施。当前，中国体育产业政策法规多以宏观指导性文件为主，内容表述以指引发展方向为主，尚待补充具体的细化措施，以避免出现对政策理解的扭曲。俄联邦政府在《战略》中既制定了明确的战略实施目标，为体育产业发展提供清晰的方向，同时又对体育产业发展中存在的问题提出具体的改进、发展措施。宏观指引与微观措施并存的政策，更有利于体育产业科学、健康发展。中国在后续体育产业发展纲要或战略制定过程中，应在宏观导向性目标基础上加强制定体育产业发展细则、具体实践措施，切实做到对中国体育产业发展的具体指导。
2）加强与相关法律政策的协调。在制定体育产业政策的同时，应加强与法律法规、政策规划等的协调配合，为体育产业政策实施提供强有力的法律效力。《战略》明确指出了制定过程中依据的法律政策，从联邦法律和总统法令两方面提供法律支撑，加强各项法律法令的协调统一，既增强了《战略》的法律效力，也为《战略》实施中出现的问题提供了法律依据。体育产业政策、纲要的制定要着力加强体育产业相关领域间政策的协调统一，坚实政策的法律基础。
3）分析发展现状为政策制定提供依据。制定政策是为了更好发展，但在制定政策前应充分、全面、系统地分析体育产业发展现状，对体育产业各项要素作出科学、准确的分析，积极发现体育产业发展中的优势与不足，有针对性地制定发展目标、任务，充分了解体育产业发展需求，避免产业供需错位。《战略》在对体育产业发展要素进行现状分析后，进一步指出俄罗斯体育产业当前发展的优缺点以及未来发展过程中的机遇和挑战，为《战略》实施措施的制定提供了现实依据。因此，应科学全面分析中国体育产业发展现状，分析政策实施中体育产业发展存在的优缺点，找出中国社会总体发展方向中体育产业发展的机遇与挑战，为政策制定奠定现状基础，促进政策目标的准确定位。
4）加强各部门之间的协调与分工。体育产业作为新兴产业、朝阳产业，其科学发展不能仅靠体育部门的努力，而要积极加强政策法规、金融、经济、贸易、服务、卫生、劳动、反垄断、教育、体育等部门、组织、机构、协会的协调配合，加强各部门对体育产业领域工作措施的细化分工，减少部门之间的工作盲区，避免任务安排交叉重复。《战略》对各项实施措施都指定了工作部门，以报告或法令的形式呈现结果，利于各部门分工协作。如何在政策中明确指出各领域各部门、组织的具体责任与义务，加强多领域多部门的协调配合是未来中国体育产业政策制定的又一着力点。
5）依据科学计算方法制定量化目标。每项政策法规的制定都是为了达到一定的目标要求。它不仅需要建立指引性目标，还需要提供具体的量化目标，前者提供方向，后者提供标准，便于对实施结果进行评估。体育产业是与经济挂钩的体育事业的一部分，在进行政策规划时应合理制定目标性指标，运用科学的计算或推算方法提供各项目标指标的量化值，通过量化指标体现体育产业发展预期结果。这不仅能为政策规划的执行制定量化标准，还能为实施结果的评估提供量化依据。因此，中国在体育产业发展战略制定过程中，要在现有发展基础上利用经济学、金融学等内容，寻求体育产业各项发展指标的计算方法，制定不同发展阶段应达到的量化目标，既为体育产业持续发展提供量化标准，也为阶段性实施效果提供评估指标。
6）对政策实施过程与结果进行有效监督评估。促进体育产业发展，不仅要科学合理地制定政策法规，更要对已有政策法规的实施过程和结果进行强有力的监督和科学有效的评估，保障政策法规实施，并对实施结果给予反馈，推进后续发展。《战略》的内容结构具有专门的监督评估部分，指出监督评估的原则、指标、部门及对评估结果的呈现等，将《战略》执行过程和执行结果进行科学有效的监督评估，促进《战略》目标的实现和任务的完成，推动体育产业发展。中国应积极制定科学有效的监督评估机制，利用专家、同行、第三方评估等手段，加强对体育产业发展过程和结果的监督评估，为后续体育产业发展的监督评估打下基础，促进体育产业科学发展。
7）加强对政策的控制并及时调整。政策的实施需要一定的周期，在实施周期内也会出现多样性的变化，这就要求政策尤其是长期规划性政策不能一成不变，需根据不同变化作出机动调整，制定补充性文件，查漏补缺，以满足政策实施的条件和要求。应对政策实施周期各相关要素不断变化的同时，还要划分政策实施阶段，设定各阶段的实施目标，监督评估阶段政策的实施过程和结果，为下一阶段的政策调整提供借鉴。《战略》将十几年的发展战略划分为3个实施阶段，有利于对外界体育产业发展环境变化和《战略》实施相关问题作出调整，加强对整个《战略》的有效控制。体育产业发展速度与发展过程中各影响因素的变化均会对总体发展产生影响，因此在后续体育产业政策、规划制定中，中国应加强对其实施的控制，划分发展阶段，制定发展调整机制，以适应社会进步与领域发展中各要素的变化。
8）加强政策内容制定的全面系统性。体育产业涉及范围较广，不仅包含体育领域的相关内容，也具有经济领域的发展特点。因此，在制定体育产业政策时，应对体育领域和经济领域的相关要素进行综合分析，既要对体育事业发展作出规划，又要对经济发展作出贡献，这样才利于发展自身。大众体育、学校体育、竞技体育在体育器材设备、科学技术、场馆建设、体育赛事运营、体育信息宣传等方面均需体育产业的支持，体育产业的发展也要在产品生产与销售、技术创新、提供服务、消费需求、市场环境、进出口贸易、企业投资与运营等方面作出系统全面的分析。因此，制定体育产业政策时，应加强政策内容的全面性、系统性，促进体育产业科学全面发展。除了着重指出体育产业对体育事业的协调促进外，还要支持金融、地产、建筑、交通、制造、信息、食品药品等企业开发体育领域产品和服务，加强传媒、医疗、教育等方面与体育产业的融合，丰富体育产业的多样全面发展，积极寻找体育产业与其他领域发展的融合点，促进体育产业全面系统发展。
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转载来源：体育总局科研所书刊部
原文制作：聂美林
原文校对：丁 合 高天艾
原文监制：张 雷
学会编辑：徐璠奇
排版审核：郭 千返回搜狐，查看更多